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Office du juge de l’action de groupe : la juridiction ne peut se substituer aux pouvoirs publics

Public - Droit public général

31/10/2023

Dans une décision rendue le 11 octobre 2023, l’assemblée du contentieux du Conseil d’État a précisé l’office du juge de l’action de groupe. Saisie d’une demande d’injonction de prendre des mesures permettant de faire cesser la pratique généralisée des contrôles d’identité au faciès, la Haute juridiction a déclaré qu’il n’appartenait pas au juge de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire, et a jugé que cette demande excédait son office.

Le Conseil d’État était saisi par sept associations et organisations non gouvernementales sur le fondement des articles L. 77-10-1 et suivants du Code de justice administrative, qui encadrent l’action de groupe devant les juridictions administratives, d’une demande d’injonction à l’État « de faire cesser la pratique généralisée sur l'ensemble du territoire national de contrôles d'identité discriminatoires fondés sur les caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée des personnes contrôlées » et de prendre des mesures en ce sens.

Dispositions encadrant l'action de groupe devant les juridictions administratives

L’action de groupe a été introduite au sein du CJA par la loi de modernisation de la justice du XXI^e siècle n° 2016-1547 du 18 novembre 2016.

Article L. 77-10-1 du CJA : « Sous réserve des dispositions particulières prévues pour chacune de ces actions, le présent chapitre est applicable aux actions suivantes engagées devant le juge administratif : 1° L'action ouverte sur le fondement de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations (…) ».

Article L. 77-10-3 : « Lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent un dommage causé par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée en justice au vu des cas individuels présentés par le demandeur. / Cette action peut être exercée en vue soit de la cessation du manquement mentionné au premier alinéa, soit de l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage afin d'obtenir la réparation des préjudices subis, soit de ces deux fins.».

Article 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations : « Une association régulièrement déclarée depuis cinq ans au moins intervenant dans la lutte contre les discriminations ou œuvrant dans le domaine du handicap peut agir devant une juridiction civile ou administrative afin d'établir que plusieurs personnes physiques font l'objet d'une discrimination directe ou indirecte, au sens de la présente loi ou des dispositions législatives en vigueur, fondée sur un même motif et imputable à une même personne. Peuvent agir aux mêmes fins les associations régulièrement déclarées depuis cinq ans au moins dont l'objet statutaire comporte la défense d'un intérêt lésé par la discrimination en cause. / L'action peut tendre à la cessation du manquement et, le cas échéant, en cas de manquement, à la réparation des préjudices subis ».

Le Conseil d’État rappelle dans son arrêt d’assemblée du 11 octobre 2023 (CE, ass., 11 oct. 2023, n° 454836, Lebon) qu’il résulte de ces dispositions qu’une action de groupe peut être engagée « lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent chacune un dommage causé par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public et que les dommages ainsi subis trouvent leur cause commune dans un même manquement de cette personne morale à ses obligations légales ou contractuelles ». Il rappelle également que l'action de groupe peut tendre soit à la cessation du manquement dans lequel le dommage trouve sa cause, soit à la réparation des préjudices subis, soit à ces deux fins, ce qui est prévu à la fois par le CJA et par la loi de 2008, et vient préciser son office, en posant des limites.

Interdiction faite au juge de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique

Le Conseil d’État évoque les deux hypothèses de demandes du requérant :

Lorsque l'action de groupe tend à la réparation des préjudices subis, il conviendra de s’assurer, pour l'engagement de la responsabilité de la personne publique, du caractère certain du préjudice et de l'existence d'un lien de causalité direct entre le manquement commis et le préjudice allégué.
Lorsque l'action de groupe tend à la cessation d'un manquement à des obligations ayant causé un dommage, « il appartient au juge administratif, dans les limites de sa compétence, de caractériser l'existence d'un tel manquement et, si le dommage n'a pas cessé à la date à laquelle il statue, d'enjoindre au défendeur de prendre la ou les mesures nécessaires pour y mettre fin ».

Il vient poser une limite à sa compétence en déclarant qu’ « en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire ».

Il précise ensuite l’office du juge saisi d’une action de groupe, et rappelle d’abord les obligations des personnes morales de droit public ou des personnes privées chargées de la gestion d’un service public de respecter les règles applicables et de faire disparaître « les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de (leur) compétence », et de prendre des mesures utiles pour faire assurer le respect de la légalité.

Le juge doit vérifier s’il existe un manquement. Le Conseil indique quels éléments permettent de savoir si un manquement est constitué : « lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par la personne morale visée par l'action de groupe et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au point 8, d'apprécier si l'abstention de cette personne de prendre de telles mesures est constitutive d'un manquement. Le manquement peut être regardé comme constitué s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires ».

C’est seulement si un manquement est établi, et s’il est établi que la personne morale de droit public est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires que le juge pourra faire usage de son pouvoir d’injonction. Ainsi, « Lorsque le manquement résultant de l'abstention de la personne concernée est établi et que les conditions fixées par le texte sont réunies, le juge saisi d'une action de groupe lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles ».

Le Conseil rappelle le principe posé plus haut, à savoir l’interdiction pour le juge de se substituer aux pouvoirs publics. Il déclare ainsi : « Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. »

Possibilité d’enjoindre une mesure déterminée indispensable au respect de la règle de droit

Il vient tempérer ce principe en permettant au juge de préciser son injonction si l’instruction a permis de révéler quelles mesures permettraient de prévenir les illégalités, à condition de laisser le défendeur mettre en place d’autres mesures d’effet équivalent : « Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent ».

La Haute cour va finalement encore plus loin en permettant au juge d’ordonner une mesure précise, mais seulement dans le cas très particulier où seule une mesure déterminée permettrait le respect de la règle de droit : « Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge de l'action de groupe d'ordonner à l'auteur du manquement de prendre la mesure considérée ».

Concernant les contrôles au faciès, la Haute cour vient rappeler l’interdiction des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles peut conduire à l’engagement la responsabilité de l'État devant le juge judiciaire.

Sur son office, appliquant les principes précités, le Conseil déclare qu’il revient au juge administratif de rechercher « si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'État du fait de ses agents ».

Le Conseil rappelle que l’État a été condamné pour faute lourde du fait de contrôles discriminatoires, qu’un rapport du défenseur des droits fait également part de ces éléments, ainsi que de nombreux témoignages, et déclare que ces faits, « qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1^er de la loi du 27 mai 2008 ».

Mesures demandées visant à une redéfinition générale des choix de politique publique

Toutefois, il considère que les mesures demandées par les requérants relèvent de la détermination d'une politique publique et excèdent l'office du juge de l'action de groupe, et rejette donc le pourvoi. En effet, les associations et ONG requérantes demandaient la suppression et la modification de dispositions de l’article l'article 78-2 du Code de procédure pénale permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, la création d’un régime spécifique pour les mineurs, l’institution d’une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité, l’imposition de la remise d’un récépissé et l’établissement d’un rapport, ainsi qu’une modification de la formation et de l’évaluation des agents de police.

La Haute cour annonce qu’il lui est demandé « d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales », et de « refondre les dispositifs existants ». Elle déclare que ces mesures, qui « visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public (…) relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite (…) l'office du juge de l'action de groupe ».

Source : Actualités du droit